
Enhancing the Footprint: Stakeholders in Afghan Reconstruction av Bas Rietjens m.fl
Detta är en ifrågasättande artikel som handlar om hur ISAF riskerar blanda ihop civilt och militärt vid sina missioner och PRT, ‘Provincial Reconstruction Team’, de som USA har så gott om i Irak.
Forskarteamet bakom nedanstående holländska projekt har till stor del en bakgrund inom det militära området i samverkan med ‘humanitära operationer’. Deras avsikt är att förklara varför det är så nödvändigt med ett lokalt deltagande för att kunna uppnå framgång i övergripande militära missioner, som t.ex ISAFs mission i Afghanistan. Man vill också identifiera de utmaningar som ISAF står inför då det gäller lokalt deltagande och hur man kan förbättra detta.
Sammanfattning- Som klart påvisats i Afghanistan borde återuppbyggnad ske UNDER själva konflikten och stabiliseringen och inte efter. Återuppbyggnad är på skilda sätt den grundläggande process som har förmåga att överbrygga vid konflikt och stabilisering.
”Behovet av återuppbyggnad har ofta dragit in ISAF i aktiviteter som sträcker sig väl utanför dess ursprungliga mandat, det som går ut på att på plats upprätthålla säkerheten, till exempel återställa lag och ordning eller träna den nationella polisen och armén. Det har också kunnat innebära basal service av typ hälsovård, utbildning eller mat och stöd till de afghanska myndigheternas verksamhet.
Detta har gjorts, trots att de flesta militära styrkor instämmer i att de själva inte är rätta aktörer för att genomföra icke säkerhetsrelaterade uppgifter inom det som ligger inom den traditionellt humanitära sfären i områden med få existerande säkerhetsarrangemang. Vilket då kommit att hindra humanitära organisationer från att etablera en egen närvaro på plats.
På många håll i de södra provinserna Helmand, Zabul och Uruzgan, där det finns ett fåtal säkerhetsarrangemang, blir de humanitära organisationerna förhindrade att bli lokalt etablerade. På många håll blir de medvetna måltavlor för motståndsgrupper som försöker hindra dem från att vinna fotfäste eller leverera effektiv hjälp till lokalbefolkningen.
I dessa situationer blir debatten om särskilda verksamhetsområden mindre relevant, ifall det skulle bli nödvändigt att få in ett militärt deltagande för att skapa stabilitet under dylika ickemilitära aktiviteter.
Enligt australiska militära erfarenheter från Uruzgan har man betonat vikten av konsultationer med de lokala officiella och andra betydelsefulla parter. . . Det är viktigt att etablera en formell mekanism och involvera alla parter och på så sätt underlätta inför mötet med medborgare och styrande i samhället.
Detta samarbete bör inkludera vanliga möten med officiella och lokala invånare för att planera enskilda projekt och försäkra sig om att det som erbjuds är vad invånarna själva behöver.
Huvudfrågan i denna artikel är deltagandet av de lokala intressenterna i ISAF’s stabilitets- och återuppbyggnadsaktiviteter. Eftersom andra intressenter till exempel de militära ‘Provincial Reconstruction Teams’ (PRT) också har ISAFs uppdrag vad gäller återuppbyggnad, utgör ovanstående samtidigt basen för hur ISAFs enheter konfronteras med deltagande från lokalt håll.
Dessa erfarenheter är emellertid i mindre utsträckning inkluderade. Istället inbegriper artikeln tre områden:
För det första, att förklara varför deltagande av lokala aktörer är väsentligt för ISAFs framgång i stort.
För det andra, att identifiera vilka de viktigaste aktörerna är för att säkra ett lokalt deltagande.
För det tredje, att formulera sätt att förbättra ett bredare deltagande.
Lokalt deltagande
Återuppbyggnad är en föränderlig process, där sociala relationer och syftet med institutionerna noga diskuteras under den tid man ingående undersöker sitt manövreringsutrymme och väntar på att förutsättningar uppstårför en slags fred. Det är en process som lokala aktörer driver: invånare, regeringsanställda, organisationer och affärsverksamhet; för återupptagna relationer och hierarkier.
Inom detta område kan fyra relaterade områden särskiljas vad gäller frågan om deltagande (1) som en rättighet att delta i beslutsprocessen (2) som en oberoende aktivitet (3) som deltagare i utvecklingen utifrån lokal kännedom och (4) som deltagare i maktöverföringen
Dessa fyra element tycks platsa under Världsbankens definition av deltagande, nämligen som ”en process i vilken deltagarna är med och kontrollerar de initiativ och beslut som tas i processen och de resurser som påverkar dem då det gäller att skapa stabilitet
I själva verket varierar den grad av deltagande och kontroll som de lokala intressenterna kan ha över de områden som påverkar dem själva. Det kan variera från nära noll till ett nästan hundraprocentigt deltagande. Det finns också olika typer av bönders deltagande i ett jordbruksprojekt. Utifrån olika grader finner man att inte alla typer ingår i Världsbankens definitioner.
Förutom att på en skala mäta intensiteten i deltagarnas uppförande kan man också undersöka deras deltagande lokalt genom att skilja mellan deras olika motiv för att delta. Då har man kunnat särskilja sex motiv för de lokalt invoverade i återuppbyggnadsskedet.
* Lokalt ägarskap.
* Kapacitetsbyggande.
* Hållbarhet.
* Ökad säkerhet.
* Den lokala myndighetens legitimitet
* Överensstämmelse lokalt med de yttre drivkrafterna.
För att förklara varför det lokala deltagandet är så viktigt för missionens övergripande resultat, kommer man att gå igenom de sex motiven inom ramen för ISAFs aktiviteter för återuppbyggnad.
Det första motivet för lokalt deltagande är att öka det lokala ägarskapet. Återuppbyggnadsinitiativen ska tillmötesgå afghanernas behov och rikta sig mot de problem som dessa upplever. Ett lokalt ägarskap inträder, då det afghanska folket betraktar återuppbyggnaden som något de själva äger istället för det internationella samfundet.
Som resultat kommer de själva att bidra i projektet och invånarna försvarar, upprätthåller och utökar projektet långt efter det att det internationella samfundet lämnat.
Om å andra sidan det som lämnas kvar inte spelar någon roll för det lokala samhället, att det inte möter deras behov, eller att de känner det inte tillhör dem själva, kommer de att överge projektet så snart som det internationella samfundet har försvunnit, vare sig det gäller ISAF eller de humanitära organisationerna.
För det andra är lokalt deltagande nödvändigt för kapacitetsbyggande. Det innebär att överföra tekniska kunskaper och färdigheter till individer och institutioner, så att de kan uppfylla en långsiktig förmåga till effektiv verksamhet och upprätthålla en kunnig public-service funktion.
En av kapacitets-byggandets viktigaste biprodukter är att värdnationen ökar sin förmåga att bevara, ta till sig och underlätta ekonomiska investeringar, vare sig de kommer som hjälp inifrån den offentliga sektorn eller de privata donatorerna.
Uthållighet är det tredje motivet för lokalt deltagande och gäller den påverkan som kan kvarstå utanför den utomståendes aktivitet. Den omfattar också tanken på att nationens resurser är begränsade och att återuppbyggandet bör säkra balansen mellan det ekonomiska återuppbyggandet, det sociala återuppbyggandet och återuppbyggandet av demokrati och ledning.
Med tanke på kravet på uthållighet tvingas levererantörerna av bistånd att fundera över om den teknologi, de institutioner eller den service som de inför kommer att få den uthålliga effekt på samhället som man eftersträvar.
För det fjärd bidrar lokalt deltagande till en ökad säkerhet. Genom att upprätta förtroendefulla relationer med den drabbade befolkningen, kan man säkra tillgången på kritisk säkerhetsinformation och ökar därmed organisationens egen säkerhet. Lokalt deltagande kan bli ett sätt att göra områden eller grupper tillgängliga, vilka annars inte skulle kunna vara det inför de utländska organisationerna.
För det femte, deltagande från lokala auktoriteter inom ISAFs återuppbyggnadsområde ökar deras legitimitet i befolkningens ögon. Ett synligt deltagande av lokala officiella ökar afghanernas tilltro till och förtroende för regeringen.
Det sjätte och sista motivet för ett lokalt deltagande är att med det kunna reducera skillnaden i uppfattningar. En studie gjord av Feinstein International Center 2005 identifierar en större skillnad i hur utomstående som hjälporganisationer eller militära sådana och de lokala samhällena lägger i begreppet fred och säkerhet.
Brister då det gäller detta kan innebära att förväntningarna hos lokala parter inte stämmer överens med de som ISAF har. Lokalt deltagande bidrar till samma ömsesidiga förväntan eller som general Petraeus beskrev det om Irak, att där handlar det om att ta hand om förväntningar.
Utmaningar och åtgärder till förbättring. Trots att motiven för lokalt deltagande vida bekräftats, kräver det också att man kan bemästra sju utmaningar inom området för att underlätta ett lokalt deltagande i ISAFs återuppbyggnadsarbete.
För att t.ex förbättra de lokala parternas deltagande kunde man vidta flera åtgärder. Utmaningarna listas nedtill med kommentarer om vad som är nödvändigt för ett genomförande.
Militär kultur och återuppbyggnadsdynamik
Rent generellt sätter militär kultur ett stort värde på en enhetlig kommando och kontroll och top-down hierarki, disciplin och ansvar. Detta militära sätt att lösa problemen sker genom direktiv och tvång, vilket demonstrerar en mentalitet som ökar effektiviteten i stridssituationer. Frågan återstår huruvida en dominant militär kultur ökar effektiviteten i rekonstruktions-processer.
Trots att återuppbyggnadsprocessen äger rum i många skilda miljöer och situationer har Sultan Barakat’s jämförande forskning kommit fram till att det finns ett återkommande mönster i dessa processer, genom att man använder en alltför kort tidshorisont och reducera den till en teknisk fix istället för att fungera som en process för återställande av stats- samhälls- och maktrelationer, där man med det ofta utelämnar de lokala parterna från ekvationen.
De processer för återuppbyggnad som finns är ofta alltför orienterade mot att uppnå en återuppbyggnad på nationell nivå. Denna inriktning medför att man riskerar förbise de lokala hoten mot den individuella säkerheten eller mot själva återuppbyggnaden. Att begränsa problemen i Afghanistan till en konflikt med talibanerna kan till exampel förbise den lokala dynamiken i dessa komplexa etniska rivaliteter och den tävlan om land som existerar.
Lokala behov av säkerhet kan variera stort. Även om nationell säkerhet kan diktera behovet av en arméreform, så kan lokala kvinnor sätta större tryck på att utveckla en tillförlitlig polisstyrka eller bygga upp en tillförlitlig domstol för att lösa egendomstvister.
För att slå ihop olika rörelser i samband med återuppbyggnadsarbetet utifrån ett västligt perspektiv är inom det afghanska samhället och kulturen svårt att förstå sig på, en omständighet som borde gynna en behovsinriktad verksamhet och betona ett lokalt deltagande för att kunna bemästra en återuppbyggnad.
Det krävs ett nytt kulturellt tankesätt och förståelse av den internationella parten, inklusive militären. I sin skrift om ”post-moderna utmaningar för moderna krigare” argumenterar en högt uppsatt brittisk militär John Kiszely, chef för Storbritanniens militärakademi, att en dylik förändring skulle ställa krav på erkännande ”att det slutmål som betyder mest inte är av militär natur utan politiskt. . . .
Operationell framgång uppnås inte i första hand genom användning av dödlig eldkraft; och de tillräckliga resurserna leder inte obönhörligt till framgång i kampen.” För att citera Kiszely -”Det slutmål som betyder något är den samhälleliga, operationella framgång i återuppbyggnaden som i första hand bestäms och uppnås av deltagarna själva i sina hemsökta samhällen.”
För att åstadkomma detta kulturella skifte inom det militära krävs särskilda tränings-och utbildningsprogram. Under den inledande officersutbildningen och för de icke bemyndigade officerarna skall STARKT betonas skillnaden mellan de militära och civila aktörerna inom de humanitära, stabilitetsskapande och återuppbyggande missionerna.
De ämnen som behandlas inkluderar organisatoriska skillnader, humanitära frågor och utvecklingsstudier, gender, kontramotstånd och detta som berörda parter deltar i. Under förberedelserna inför grupperingen kommer de militära deltagarna att genomgå en orienteringskurs och träning i biståndsstrategier inom sina särskilda ansvarsområden.
Flera organisationer som Förenta Nationernas byrå för Koordinering av Humanitära Affärer och NATO genom sin civil-militära samverkanscentral, Center of Excellence, och NATO-skolan kommer att kunna erbjuda integrerade kurser för utplacerad personal.
Till det noggranna urvalet av militär personal är också ett andra mått nödvändigt för att kunna uppfylla en kulturell förändring. Kompetens bör inkludera kommunikation och förhandlingsförmåga, kreativitet, flexibilitet och känslighet.
Ett tredje mått på utveckling och justering av den doktrin som baseras på tidigare erfarenheter är nödvändig. Ett exempel på de läxor man lärt sig finns i USAs marinkårers handbok med titeln ‘Countering Irregular Threats: A Comprehensive Approach. The NATO doctrine on civil-military cooperation’ (AJP-9). Den är för närvarande under revision och skall dessutom inkludera riktlinjer för ett lokalt deltagande.
Den handbok som praktiseras går under namnet ”the Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action states. An understanding of the social sciences and expertise in communication techniques are essential for the implementation of meaningful participatory approaches, especially in volatile and dangerous environments.”
övers Ingrid Ternert